财政部有关负责人就出台《地方政府性债务风险

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国办印发预案地方债风险 分级负责分类处置

依法做好应急政策储备持续增强风险防控能力着力助推国家治理能力提升——财政部有关负责人就出台《地方政府性债务风险应急处置预案》答记者问

日前,国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》,对地方政府性债务风险应急处置,做出总体部署和系统性安排。财政部有关负责人就热点问题进行了详细解读。

近日,国务院办公厅发布《关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》。 同时,经国务院批准,财政部印发《关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》。就此,财政部有关负责人回答了记者提出的问题。

“《预案》是落实预算法规定,进一步加强地方政府性债务管理的有力举措,也是防范财政金融风险的关键政策储备。”财政部有关负责人表示,这对于规范地方政府举债行为,依法引导金融机构合理预期,确保债权人和债务人合法权益具有重要作用。

一、问:出台《预案》和《指南》的背景是什么?

这位负责人介绍,近年来,我国积极构建规范的地方政府举债融资机制,依法设置地方政府债务的“天花板”,将政府债务全部纳入预算等,使地方政府债务管理取得了积极成效,风险总体可控。但也出现了一些新问题,主要是局部地区偿债能力有所弱化,个别地区债务率超出警戒标准,违法违规融资担保现象时有发生,一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等,需引起重视。

答:实施地方政府债务风险防控,有利于提高地方政府动态监测、实时预警的能力,提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备,推进风险防控工作科学化、精细化,确保债权人和债务人合法权益,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。《中华人民共和国预算法》规定,“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求,“建立债务风险应急处置机制。各级政府要制定应急处置预案,建立责任追究机制”。党的十八届五中全会明确提出建立风险识别和预警机制,以可控方式和节奏主动释放风险,重点提高财政、金融等方面风险防控能力。

《预案》明确,地方政府性债务风险事件,是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息,或者无力履行或有债务法定代偿责任,容易引发财政金融风险,需要采取应急处置措施予以应对的事件。

按照党中央、国务院决策部署,财政部全面贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中、五中、六中全会精神,积极构建规范的地方政府举债融资机制,严格实施限额管理,要求地方政府举债不得突破全国人大或其常委会批准的限额,依法设置地方政府债务的“天花板”;将政府债务全部分类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理,改变了以往政府债务游离于预算之外的局面,主动接受人大监督;开展风险评估和预警,督促高风险地区切实化解风险;发行政府债券置换存量债务,有效缓解地方政府到期债务偿还压力,减轻地方政府利息负担;加大专项检查力度,坚决制止违法违规担保融资行为等,既发挥了政府规范举债对经济社会发展的积极作用,又有利于防范财政金融风险,地方政府债务管理取得了积极成效,风险总体可控。但当前地方政府债务领域也出现了一些新的问题,主要是局部地区偿债能力有所弱化,个别地区债务率超出警戒标准,违法违规融资担保现象时有发生,一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等,需要引起重视。

政府债券风险事件,是指地方政府发行的一般债券、专项债券还本付息出现违约。其他政府债务风险事件,是地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。或有债务风险事件分为两种情况,一是政府提供担保的债务风险事件,二是承担救助责任的债务风险事件。

图之于未萌,虑之于未有。建立地方政府性债务风险应急处置机制,是落实党的十八届三中、四中、五中、六中全会精神以及预算法相关规定,提升国家治理体系和治理能力现代化水平,全面依法治国,深化财税体制改革,防范和化解财政金融风险的重要举措。《预案》的出台将有力推动此项工作开展。

建立地方政府性债务风险应急处置机制,提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备,有利于提高地方政府动态监测、实时预警的能力,推进风险防控工作科学化、精细化,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

二、问:出台《预案》的目的以及工作原则是什么?

四级风险事件分类应急处置

答:建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制,坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险,维护经济安全和社会稳定。

建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制,主要遵循以下原则: 一是分级负责;二是及时应对;三是依法处置。

《预案》明确,建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制主要遵循以下原则:一是分级负责。省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责,省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导。跨省政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理。二是及时应对。地方各级政府应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合,加强对政府性债务风险的监控,及时排查风险隐患,妥善处置风险事件。三是依法处置。地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规,尊重市场化原则,充分考虑并维护好各方合法权益。

建立分级响应机制,主要是按照风险事件性质、影响范围和危害程度等,将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级、Ⅰ级4个等级。以Ⅰ级债务风险事件为例,当省级或全省15%以上的市县无法偿还债务本息,或是全省地方政府债务本金违约金额占同期本地区地方政府债务应偿本金10%以上,或者利息违约金额占同期应付利息10%以上,只要一项指标异常,就可确定为Ⅰ级债务风险事件。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险,主要由市县政府立足自身化解;对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险,除上述措施外,省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外,当地方政府出现极大风险时,中央政府可适当指导。

三、问:《预案》主要包括哪些内容?

在此基础上,实施分类应急处置。严格依据有关法律规定,区分不同债务类型,分类提出债务违约处置措施,明确地方政府偿债责任,实现债权人、债务人依法分担债务风险。具体包括:

答:《预案》和《指南》牢固树立和贯彻落实五大发展理念,适应和引领经济发展新常态,坚持总体国家安全观,在准确研判当前和今后一段时期我国地方政府性债务风险状况的基础上,坚持问题导向,依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》等法律法规和政策规定,遵循市场化、法治化原则,对地方政府性债务风险应急处置做出系统性安排,充分考虑各方合法权益,明确风险防控底线,建立预警和分级响应机制,严格风险事件责任追究,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

对地方政府债券,地方政府依法承担全部偿还责任。

一是依法明确适用范围。依据预算法等法律和政策规定界定《预案》和《指南》的适用范围:纳入限额管理的地方政府债务,包括地方政府债券以及尚未置换为政府债券的存量政府债务;清理甄别认定的存量或有债务,包括政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。

对非政府债券形式的存量政府债务,债务人为地方政府及其部门的,必须在国务院规定的期限内置换成政府债券,地方政府承担全部偿还责任;债务人为企事业单位等的,经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致,可按合同法规定分类处理,切实依法实现债权人的合法权益。

二是建立分级响应机制。按照风险事件性质、影响范围和危害程度等,将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级、Ⅰ级四个等级。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险,主要由市县政府立足自身化解;对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险,除上述措施外,省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外,当地方政府出现极大风险时,中央政府可适当指导。

对存量或有债务,无论存量担保债务还是存量救助债务都不属于政府债务。除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府及其部门出具的担保合同无效,地方政府及其部门不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,最多不应超过债务人不能清偿部分的50%;对可能承担一定救助责任的存量或有债务,地方政府视情况救助,但保留对债务人的追偿权。

三是实施分类应急处置。坚持法治化、市场化原则,严格依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》及其司法解释等法律规定,区分不同债务类型,分类提出债务违约处置措施,明确地方政府偿债责任,实现债权人、债务人依法分担债务风险。

对新预算法实施后地方政府违法违规担保承诺的债务,参照存量担保债务依法处理。

四是严格落实责任追究。风险事件发生后,适时启动责任追究机制,对地方政府有关责任人进行行政问责和追究法律责任,对银行业金融机构相关负责人严格依法追责,增强地方政府和银行业金融机构领导干部的风险意识、责任意识,防范财政金融风险。

一旦风险事件发生后,将适时启动责任追究机制,对地方政府有关责任人进行行政问责和追究法律责任,对银行业金融机构相关负责人严格依法追责,增强地方政府和银行业金融机构领导干部的风险意识、责任意识,防范财政金融风险。

四、 问:《预案》中提出的地方政府财政重整包括哪些内容?

高风险地区实施财政重整

答:财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。实施债务高风险地区财政重整,是地方政府债务应急处置的重要内容,也是世界各国普遍采用的做法。地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序,保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,要注重与金融政策协调,加强与金融机构的沟通,不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。《预案》规定了财政重整的主要措施。包括:

“实施债务高风险地区财政重整,是地方政府债务应急处置的重要内容,也是世界各国普遍采用的做法。”财政部有关负责人介绍,财政重整是指高风险地区通过实施一系列措施,包括增收、节支、资产处置等,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。

一是拓宽财源渠道。依法加强税收征管,加大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度,增加政府性资源收益。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外,可以暂停其他财税优惠政策,待危机解除后再行恢复。

根据预案,一旦发生Ⅳ级及以上风险事件,必要时可启动地方政府财政重整计划。《预案》规定了财政重整的主要措施,主要包括:拓宽财源渠道;优化支出结构,财政重整期内,除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外,视债务风险等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减;处置政府资产;申请省级救助;加强预算审查;改进财政管理等。

二是优化支出结构。财政重整期内,除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外,视债务风险等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。

“地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序,保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。” 这位负责人强调。

三是处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业资产、国有股权等,结合市场情况予以变现,多渠道筹集资金偿还债务。

四是申请省级救助。采取上述措施后,风险地区财政收支仍难以平衡的,可以向省级政府申请临时救助,包括但不限于:代偿部分政府债务,加大财政转移支付力度,减免部分专项转移支付配套资金等。待财政重整计划实施结束后,由省级政府自行决定是否收回相关资金。

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